4月1日是《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《黃河保護(hù)法》）施行兩周年。
《黃河保護(hù)法》的正式施行，為構(gòu)建完善黃河流域生態(tài)大保護(hù)大協(xié)同格局提供了法治保障。一直以來(lái)，如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，既是國(guó)家戰(zhàn)略部署反復(fù)強(qiáng)調(diào)攻堅(jiān)的重點(diǎn)，也是《黃河保護(hù)法》著力推動(dòng)解決的問(wèn)題，更是黃河流域生態(tài)保護(hù)工作始終在探索的關(guān)鍵命題。
可喜的是，探索有了新的進(jìn)展和成果。2024年5月，生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱黃河流域局）聯(lián)合9省區(qū)共同發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制>的通知》，標(biāo)志著黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱協(xié)調(diào)機(jī)制）正式實(shí)施。
最新數(shù)據(jù)顯示，協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行以來(lái)，共發(fā)現(xiàn)黃河流域突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題286個(gè)，整改完成率達(dá)83.92%，沿黃9省區(qū)從“各自為戰(zhàn)”到“攥指成拳”……這是落實(shí)《黃河保護(hù)法》，把紙面條文轉(zhuǎn)化為行動(dòng)力的鮮活實(shí)踐。
在《黃河保護(hù)法》施行兩周年之際，記者走進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制的牽頭制定單位——黃河流域局，面對(duì)面采訪黃河流域局分黨組書(shū)記、局長(zhǎng)范治暉，聽(tīng)他講述黃河流域協(xié)同治理難題的破解之道。
《黃河保護(hù)法》為建立協(xié)調(diào)機(jī)制
提供關(guān)鍵法律支撐
中國(guó)環(huán)境報(bào)：為何要構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制？
范治暉：2024年9月，在甘肅省蘭州市召開(kāi)的全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)完善黃河流域生態(tài)大保護(hù)大協(xié)同格局，更加突出黃河治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動(dòng)構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。
自從黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，“協(xié)同”“系統(tǒng)”“整體”這些詞被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要性不言而喻。
作為黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，我們首先要想方設(shè)法抓落實(shí)。
黃河流域國(guó)家地表水考核斷面有282個(gè)，大多位于行政區(qū)劃的邊界。如果斷面水質(zhì)下降，所涉地方可能都有責(zé)任。過(guò)去出了問(wèn)題，地方之間容易相互推諉責(zé)任，加之行政壁壘，導(dǎo)致有些問(wèn)題久拖不決。因此，需要流域機(jī)構(gòu)發(fā)揮積極作用，團(tuán)結(jié)地方推動(dòng)上下游、左右岸合力治污。
然而，僅僅靠黃河流域局有限的人員力量，很難達(dá)到理想效果。如果能調(diào)動(dòng)流域內(nèi)地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)共同參與，就有可能提高相關(guān)問(wèn)題的解決效率，這是我最初的想法。
兩年前施行的《黃河保護(hù)法》恰好為此指明了方向。
第一百零四條明確，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)、黃河流域管理機(jī)構(gòu)及其所屬管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工，對(duì)黃河流域各類(lèi)生產(chǎn)生活、開(kāi)發(fā)建設(shè)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處違法行為”。
第一百零五條提出，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)、黃河流域管理機(jī)構(gòu)及其所屬管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黃河保護(hù)監(jiān)督管理能力建設(shè)，提高科技化、信息化水平，建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域以及重大違法案件，依法開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法”。
這為我們探索建立協(xié)調(diào)機(jī)制提供了非常關(guān)鍵的法律支撐。
協(xié)調(diào)機(jī)制改變了過(guò)去省際之間
治污缺乏合作的狀態(tài)
中國(guó)環(huán)境報(bào)：協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)思路是怎樣形成的？如何判斷哪些規(guī)定適合黃河流域？
范治暉：建立協(xié)調(diào)機(jī)制不能紙上談兵，我們的目的是能夠落地，把《黃河保護(hù)法》寫(xiě)在紙面上的法條轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的約束。因此，在協(xié)調(diào)機(jī)制真正形成之前，經(jīng)歷了問(wèn)題導(dǎo)向、實(shí)踐探索、正向反饋、形成閉環(huán)、建立機(jī)制5個(gè)環(huán)節(jié)。
2022年，黃河干流首次全線達(dá)到Ⅱ類(lèi)水質(zhì)，這是一個(gè)質(zhì)的飛躍。是不是代表我們的治污任務(wù)已經(jīng)完成了？我認(rèn)為，接下來(lái)的挑戰(zhàn)仍然很大，我們的目標(biāo)由“爭(zhēng)Ⅱ類(lèi)”轉(zhuǎn)為“保Ⅱ類(lèi)”，要牢牢守住這一來(lái)之不易的成果。
事實(shí)上，黃河干流共42個(gè)國(guó)考斷面，中下游斷面達(dá)到的Ⅱ類(lèi)多數(shù)是年均值，逐月波動(dòng)較大，有的斷面甚至出現(xiàn)過(guò)Ⅴ類(lèi)水質(zhì)，也就是說(shuō)，這個(gè)Ⅱ類(lèi)不是穩(wěn)定達(dá)到的。基于此，我們的目標(biāo)更加聚焦：哪里出現(xiàn)水質(zhì)波動(dòng)，就去查找問(wèn)題并推動(dòng)解決。
第一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的出現(xiàn)是在2023年，鄭州花園口斷面水質(zhì)下降。經(jīng)溯源排查發(fā)現(xiàn)，花園口上游小浪底的水質(zhì)是穩(wěn)定的，是小浪底與花園口之間兩條支流伊洛河、沁河水質(zhì)不穩(wěn)定，匯入黃河后才導(dǎo)致花園口水質(zhì)下降。
伊洛河流域涉及河南、陜西兩省，沁河流域涉及山西、河南兩省，我們對(duì)兩個(gè)流域進(jìn)行了暗查，發(fā)現(xiàn)一批污水處理廠運(yùn)行管理不規(guī)范、沿黃村鎮(zhèn)污水處理設(shè)施僅為擺設(shè)以及垃圾拋河等問(wèn)題，并鎖定證據(jù)。隨后，聯(lián)系相關(guān)省生態(tài)環(huán)境廳，對(duì)存在問(wèn)題的污水處理廠、工業(yè)企業(yè)以及垃圾傾倒等情況進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督檢查，確認(rèn)問(wèn)題后由省生態(tài)環(huán)境廳進(jìn)行立案調(diào)查，實(shí)施行政處罰，有效解決了花園口水質(zhì)波動(dòng)問(wèn)題。
伊洛河、沁河問(wèn)題的解決，是黃河流域跨省聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法的首次嘗試，得到了地方政府和生態(tài)環(huán)境部門(mén)的支持和認(rèn)可。也就是說(shuō)，這個(gè)工作方法是有效的。
發(fā)現(xiàn)問(wèn)題只是第一步，關(guān)鍵是推動(dòng)問(wèn)題的解決。我們成立了問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決工作組，按照生態(tài)環(huán)境部提出的“寓服務(wù)于監(jiān)管中”的要求，送政策、送技術(shù)、送服務(wù)，幫助部分地方破解專業(yè)隊(duì)伍和人才匱乏的困境，促進(jìn)問(wèn)題得到科學(xué)合理快速解決，形成了工作閉環(huán)。
但是，這只是黃河流域污染防治的一個(gè)縮影。黃河干流中下游段還有14個(gè)斷面先后出現(xiàn)水質(zhì)波動(dòng)，涉及山西、陜西、河南、山東四省。我們總結(jié)花園口案例的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為黃河流域不僅干流要保Ⅱ類(lèi)，支流的治理成效也要鞏固?？擅看纬霈F(xiàn)問(wèn)題再臨時(shí)與相關(guān)省生態(tài)環(huán)境廳協(xié)商，工作效率不高，我當(dāng)時(shí)就想到是不是9省區(qū)都有聯(lián)合監(jiān)督檢查執(zhí)法的可能，通過(guò)一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。
于是，黃河流域局起草了《黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制》，征求9省區(qū)生態(tài)環(huán)境廳的意見(jiàn)，大家反響很積極，也提出了很多好的意見(jiàn)建議，我們共同完善，最終以聯(lián)合文件形式將這一機(jī)制固定下來(lái)。
除了花園口，我們先后對(duì)黃河北干流山西側(cè)、陜西側(cè)，黃河下游河南、山東交界段開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督檢查執(zhí)法。5次聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法共發(fā)現(xiàn)14個(gè)市100個(gè)縣（區(qū)）突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題286個(gè)，截至目前，整改完成率達(dá)83.92%，黃河干流Ⅱ類(lèi)水質(zhì)得到有效保障。
協(xié)調(diào)機(jī)制改變了過(guò)去省際之間治污缺乏合作的狀態(tài)，逐步形成了解自身不足和相互配合共同解決問(wèn)題的局面。
既要發(fā)揮流域統(tǒng)籌作用
也要充分調(diào)動(dòng)各省區(qū)主人翁精神
中國(guó)環(huán)境報(bào)：為何地方之前有些解決不了的問(wèn)題，有了協(xié)調(diào)機(jī)制后就能解決？
范治暉：首先，黃河流域局是站在一個(gè)客觀中立的視角看待問(wèn)題，我們的目的是徹底解決問(wèn)題而不是追究到底是哪一方的責(zé)任。這與地方的目標(biāo)是一致的，因?yàn)楸３贮S河干流全線Ⅱ類(lèi)水質(zhì)是全流域共同的目標(biāo)任務(wù)，各地都是有內(nèi)生動(dòng)力的，但由于各種原因?qū)е掠行﹩?wèn)題難發(fā)現(xiàn)、有些問(wèn)題想解決但沒(méi)能解決，此時(shí)我們牽頭統(tǒng)籌，起到了橋梁、紐帶的作用，各地的配合度很高。
第二，從機(jī)制設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)上，既要發(fā)揮流域統(tǒng)籌作用，也要充分調(diào)動(dòng)各省區(qū)主人翁精神。黃河流域局是組長(zhǎng)單位，每年兩個(gè)省輪流擔(dān)任副組長(zhǎng)，并承擔(dān)一次年度會(huì)商、年度應(yīng)急調(diào)度會(huì)議，各省區(qū)對(duì)于上下游、左右岸相互交流學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短的意愿強(qiáng)烈。此外，設(shè)環(huán)境、生態(tài)、規(guī)劃、信息、應(yīng)急、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、推動(dòng)問(wèn)題解決等幾個(gè)工作組，黃河流域局的相關(guān)處室與沿黃9省區(qū)生態(tài)環(huán)境廳的對(duì)應(yīng)處室建立工作聯(lián)系，機(jī)制內(nèi)采取工作信息共享，大家都有參與感和成就感。
第三，所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是由黃河流域局聯(lián)合省生態(tài)環(huán)境廳通報(bào)給相關(guān)地市，各級(jí)重視程度提高，省級(jí)層面調(diào)動(dòng)相關(guān)資源和力量會(huì)更加高效，地方落實(shí)整改的速度就會(huì)加快。
第四，提前暗訪鎖定證據(jù)是很重要的一環(huán)。我們把已經(jīng)查實(shí)的問(wèn)題移交給地方，如果地方不積極解決會(huì)有責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。一般在問(wèn)題移交一個(gè)月后，黃河流域局會(huì)同相關(guān)省區(qū)采取“四不兩直”方式開(kāi)展“回頭看”。對(duì)問(wèn)題遲遲不推動(dòng)解決的地方或企業(yè)，在黃河流域局政府網(wǎng)站予以曝光，并作為中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和黃河生態(tài)環(huán)境警示片線索提交生態(tài)環(huán)境部。涉及問(wèn)題重大的，報(bào)請(qǐng)生態(tài)環(huán)境部掛牌督辦。
圖為協(xié)調(diào)機(jī)制工作流程
中國(guó)環(huán)境報(bào)：已整改完成的八成問(wèn)題大多是可以立行立改的，剩下的可能都是“硬骨頭”，可有解決良策？
范治暉：整改時(shí)限較長(zhǎng)的主要涉及雨污管網(wǎng)改造、污水處理設(shè)施升級(jí)改造等方面的問(wèn)題。如山西省運(yùn)城市永濟(jì)市涑水河污水溢流問(wèn)題，涉及永濟(jì)城區(qū)9條道路雨污分流改造及涑水河南岸截留管道改造，工程實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)，全部整改完成要到今年年底。陜西省榆林市高新區(qū)榆橫第一污水處理廠高鹽廢水處理問(wèn)題，涉及現(xiàn)有蒸發(fā)塘內(nèi)約87萬(wàn)立方米廢水的處置和蒸發(fā)塘處理工藝的淘汰以及蒸發(fā)塘的取締，工程實(shí)施及相關(guān)手續(xù)辦理時(shí)間較長(zhǎng)，全部騰空蒸發(fā)塘預(yù)計(jì)要到明年年底完成。
針對(duì)這些錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，我認(rèn)為首先要壓實(shí)地方和企業(yè)整改責(zé)任，制定具體整改措施方案；給出合理的整改時(shí)限，留有適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和時(shí)間空間；要實(shí)行跟蹤督辦和銷(xiāo)號(hào)制度，對(duì)于技術(shù)能力不足的地方和企業(yè)，黃河流域局可以進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤服務(wù)和技術(shù)幫扶；通過(guò)技術(shù)手段采取一些臨時(shí)措施，先防止污水直排河道；對(duì)于一些結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，要通過(guò)規(guī)劃予以解決，在編制流域“十五五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中予以體現(xiàn)。
要一條干凈的河，更要一條生態(tài)的河
中國(guó)環(huán)境報(bào)：在流域構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)機(jī)制方面有哪些好的經(jīng)驗(yàn)？
范治暉：協(xié)調(diào)機(jī)制之所以能快速落地見(jiàn)效，得益于黃河流域局和沿黃9省區(qū)心往一處想、勁往一處使。能夠形成合力的原因，一是根本目標(biāo)一致。二是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。黃河流域局的長(zhǎng)處是專業(yè)化水平高，在流域整體性問(wèn)題分析、問(wèn)題斷面的水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)和分析、問(wèn)題溯源、解決問(wèn)題方面擁有技術(shù)路線和專業(yè)能力，但短板是人員力量不足，這一特點(diǎn)剛好與地方情況互補(bǔ)。三是解除地方后顧之憂。黃河流域局通過(guò)暗訪精準(zhǔn)“揪出”問(wèn)題，很大程度上幫地方打消了問(wèn)題查不了、查不實(shí)等顧慮，地方依法處理也有效避免了行政訴訟。因此，地方黨委政府認(rèn)可并支持，迅速形成了國(guó)家隊(duì)、省隊(duì)和地方隊(duì)的流域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法模式。
我認(rèn)為，各流域局可以積極探索形成監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。具體設(shè)計(jì)思路、機(jī)制的結(jié)構(gòu)可以結(jié)合各流域情況因地施策，不必雷同。關(guān)鍵是要同流域省區(qū)充分溝通，厘清共同的任務(wù)和目標(biāo)，制定可行、可實(shí)施的具體措施，并且機(jī)制的建立能夠真正突破行政壁壘，能夠真正幫助地方和企業(yè)推進(jìn)問(wèn)題的解決。
此外，流域局要在協(xié)調(diào)機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)和推動(dòng)作用，每項(xiàng)措施的落實(shí)都要明確具體的部門(mén)或人員負(fù)責(zé)，定期調(diào)度，定期推進(jìn)。
法律賦責(zé)也是重要的一條，《黃河保護(hù)法》對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：今年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是“十五五”規(guī)劃謀篇布局之年。黃河流域局將重點(diǎn)聚焦哪些工作？
范治暉：今年我們依然會(huì)緊盯黃河干流Ⅱ類(lèi)水質(zhì)和支流波動(dòng)斷面，持續(xù)發(fā)揮黃河流域“哨兵”作用，利用好協(xié)調(diào)機(jī)制，哪有水質(zhì)波動(dòng)，聯(lián)合監(jiān)督檢查就出現(xiàn)在哪。
雖然我剛談到了許多問(wèn)題，但黃河流域水環(huán)境是肉眼可見(jiàn)向好的。2023年黃河流域水質(zhì)優(yōu)良率首次超過(guò)90%，這在很多年前是不可想象的。水污染防治依然是我們的重要任務(wù)之一，同時(shí)也要注意到新情況新問(wèn)題。
我們經(jīng)過(guò)5年連續(xù)的水生態(tài)觀測(cè)發(fā)現(xiàn)，黃河流域水生態(tài)情況并不樂(lè)觀，黃河支流仍然存在斷流問(wèn)題，底棲生物、浮游生物、魚(yú)類(lèi)等生物多樣性、原生性有較大風(fēng)險(xiǎn)，外來(lái)魚(yú)類(lèi)對(duì)黃河土著魚(yú)類(lèi)的干擾很大。我們要一條干凈的河，更要一條生態(tài)的河，今年要切實(shí)做好“十四五”規(guī)劃收官工作，同時(shí)啟動(dòng)“十五五”黃河流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制，將重點(diǎn)推動(dòng)水污染防治向水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)保護(hù)并重的局面轉(zhuǎn)變。